지방의원의 자질과 도덕성 더 높여야

우리나라는 1991년 지방자치를 시행했다. 이는 선진국에 비해 역사와 전통이 짧기는 하나 이제는 국민의 인식과 관심의 정도는 매우 커졌고 지방 의회와 의원들의 책임성도 그만큼 커지고 있다. 원래 우리나라는 중앙정치가 국정 운영의 중심에 있었고 중앙행정이 국가 대부분의 정책을 결정하고 집행하는 체제로 발전되어 온 관계로 이에 비해 지방정치나 지방행정의 역할의 비중과 중요성은 크게 인식되어 오지 못한 것이 사실이다.

■국민적 비난 받는 비윤리적, 비도덕적 행태

그래서 중앙과 지방의 관계에서는 중앙정치와 국가행정이 지방정치와 행정을 수직적으로 내포하고 의존적인 관계를 유지하여 왔고 따라서 지방정치나 지방행정은 자율성과 독립성을 크게 행사하지 못하였다. 그만큼 중앙정치 영역의 비대화와 권력화로 인해 특히 지방정치가 발전 할 수 없었던 것이다. 현재에도 기초수준부터 광역수준에 이르기까지 각 지방의회가 구성되어 활동하고 있으나 지방 의회의 국민적 관심과 인식은 국회에 대한 국민적 관심과 중요성에 대한 인식보다 크지 않다.

이런 과정에서 지방의회의 발전을 저해하고 있는 또 하나의 큰 문제는 지방의원들의 자질과 도덕성이다. 지방의원들의 의정활동을 위한 역량과 능력은 차치하더라도 국민적인 비난을 받을 수 있는 비윤리적, 비도덕적 행태는 지방의회의 진정한 발전을 위해 큰 도움이 될 수 없는 것은 자명한 일이다. 지방 의원들의 음주운전과 선거법 위반, 부동산 투기 등은 물론이고 이권사업개입이나 공금 부정사용, 무분별한 해외연수 및 개인 사생활의 비도덕적인 지탄에 이르기까지 그 종류의 형태와 비난은 어제 오늘의 이야기가 아니다.

물론 성실하게 의정활동을 수행하고 지역주민들로부터 존경받는 지방의원들도 상당히 많고 대다수이나 그렇지 못한 일부 지방의원들의 비도덕적 행태는 국민적 공분을 사기에 충분한 상황으로 매우 우려스럽다. 지방 공무원이 지방 토호세력들과 결탁하여 이해관련 사업으로 개인 이득을 챙기고 부정부패를 일으키는 것과 동일한 논리로 지방의원들의 당해 지역 내에서의 이해관련 집단들과의 상호 비윤리적인 이해충돌 행위는 최근에도 많이 나타나고 있는 실정이다.

 

 

 국민권익위원회의 한 설문 조사에 따르면 지방의원들의 청렴성 조사에 관한 물음에서 일반 국민들의 46.7%가 낮다고 생각하였고, 청렴성 확보를 위한 제도적 수준에서는 45.8%가 충분하지 않다고 생각하고 있다. 이는 지방 의원의 윤리성에 대한 일반국민들의 인식수준이 낮게 나타나고 있음을 단적으로 말해준다.

행정윤리는 지역주민들과 지방공직자와 지방의원들 사이에서 신뢰와 협력 관계를 바탕으로 확립되어지는 것인데 현재 우리나라에서는 지역 주민들과 지방의원들의 신뢰와 협력의 상호 관계는 밀접하게 형성되어 있지 못한 상황이다. 그러다 보니 지역주민들은 지방의원들을 신뢰하지 못하고 불신감과 거리감만 높아지고 지방의원들의 부정부패에 대한 경계심과 외부통제도 형식화될 수밖에 없다.

지방의원들의 비도덕적 행태가 지속적으로 반복되는 이유는 그들 나름대로의 윤리 의식미약에 1차적인 원인이 있겠지만 궁극적으로는 국민과 지역주민에 의한 외부통제의 실효성이 없는 것이 가장 큰 문제이고 또한 더 나아가 합법적인 내부통제의 제도적 수준 역시 미흡한 원인이 큰 문제이다. 즉 지방의원의 비윤리적 행태를 감시하고 통제 할 내•외재적 견제 및 통제 장치가 충분치 않고 정상적으로 작동하지 않은 이유 때문이다. 현재 지방의원의 비위에 대한 징계로서 지방자치법에서는 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내 출석정지, 제명 등이 있는데 이 4가지 모두 지방의회 구성의 정파적 구조로 인한 제 식구 감싸기 식 운영으로 정상적인 징계가 이루어지고 있지 않다.

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■국회의원의 지방의원 공천 구조적 문제

의원들의 비위에 대한 징계는 소속 정당과 관계없이 엄정하고 중립적인 사실에 근거하여 객관적으로 처리되어야 하나 현실적으로 그렇지 못한 솜방망이 처벌이 이루어지고 있어 의원들의 비위행위에 대한 경각심에 큰 영향을 미치지 못하고 있는 것이다.

공식적이고 제도적인 통제방식의 비효과성과 더불어 또 하나의 문제는 지방의원의 공천제도이다. 이는 중앙정치 영역과 밀접한 영향을 미치는 관계로 국회의원들은 지방의원의 공천에 있어서 자질과 역량, 전문성, 지역주민에 대한 도덕적 평판도 등에 따라 공천기준을 판단하기보다 자신의 향후 정치적 입지를 위해 도움이 될 수 있는 후보를 오히려 선택하는 경향도 있어 국민들은 소속 중앙당이나 지역 국회의원의 지방의원 공천문제가 또 하나의 오랜 구조적 문제로 인식하는 경우도 있다.

또한 지역주민에 의한 외부 주민감사 청구도 역시 제도적인 미비로 인해 정상적으로 작동되고 있지 않다. 주민감사청구제도는 2003년 처음 도입되었으나 주민감사청구의 대상이 지방자치단체장의 업무처리에 한정하고 있어 지방의회는 제외하고 있다는 것이 또한 문제이다. 지역 주민은 지방자치단체장이든 지방의회이든 그들의 공적 업무처리와 불법적 행위와 비위에 대해 언제든지 감사를 청구 할 수 있는 가능성을 충분히 열어 두고 있어야 하나 현행 법률에서는 그렇지 못해 시급한 법률개정이 필요한 실정이다.

영국의 경우 지방자치단체는 ‘지방정부법’에 근거하여 지방자치단체의 모든 공직자들의 윤리규범 위반 여부를 조사하여 처리하게 하는데 그 조사는 윤리기준감독관에 의해 실시되고 있다. 또한 ‘지역윤리위원회’도 설치하여 지방자치단체 모든 공직자들의 비위행위에 대해 이 윤리위원회에 먼저 제소 할 수 있도록 규정하고 있다.

우리나라와 특별히 다른 점은 이 윤리위원회의 지방의원을 비롯한 지방자치단체장에 대한 비위결정 사항을 지역 신문에 공고 하도록 하고 있다는 것이다. 지역 주민들이 해당 비위 공무원이나 지방의회 의원들의 비리와 부정부패에 대한 조사결과를 언론에 공표함으로써 지역 주민에 의한 경각심과 여론 환기를 통해 비공식적인 주민통제의 효과를 유도하고 있는 것이다.

미국의 경우 지방자치 단체는 ‘감사관위원회’를 두어 지방의원을 포함한 모든 공직자의 비위와 불법행위에 대해 24시간 긴급신고 전화를 개설하여 효율적이고 적극적인 신고 체계를 운영하고 있다. 우리나라에서 운영하는 일반적인 민원담당 전화와는 본질적으로 다른 시스템인 것이다.

선거철만 되면 지역을 위해 헌신하고 봉사하겠다고 다짐하면서 지역주민들에게 한 표를 호소하면서도 정작 당선이 되고 나면 개인적 이득이나 부정한 이해관계에 매몰되어 공정하고 책임 있는 의정활동에는 관심이 없고 지역주민들의 기대와는 동떨어진 비윤리적 행위가 계속 된다면 지방정치의 발전은 요원할 수밖에 없다.

절대 다수당으로서 깃발만 꽂으면 당선되는 선거구조에다 공정하고 투명하지 못한 공천과정, 비위나 불법행위에도 작동되지 않는 윤리규정과 온정주의적 사후 처벌 등 종합적인 비효과적인 의원 윤리 통제 시스템으로는 지금의 악순환이 되풀이 될 수밖에 없다.

경제협력개발기구(OECD) 국가 중에서 우리나라 국가 청렴도는 36개국 국가 중에서 하위권을 차지하고 있다. 일본, 칠레, 스페인 등보다도 대체로 낮게 나타나고 있다. 물론 국가 전체의 청렴도는 전 세계적으로는 조금씩 개선되고 있는 상황이기는 하나 선진국들 사이에서는 여전히 후진적인 수준을 벗어나지 못하고 있다. 이들 원인 중 가장 큰 것이 정치부문과 경제부문의 부정부패 때문이다.

국회와 지방의회는 정치발전을 견인하는 양대 축인데 많은 선진적인 정치제도와 법령들을 갖추고 있지만 정치인들은 변화하고 있지 않다. 정치제도와 구조 및 법령과 정치 환경이 변화하는데 단지 정치인만 변화하지 않는다면 청렴한 국가로 나아갈 수 없다.

■ 지역 주민의 적극적 참여와 감시 있어야

2006년 지방의원들이 애초 무급 명예직에서 유급직으로 전환되면서 더 높은 책임의식과 사명감으로 의정활동을 할 수 있기를 기대하였으나 의원들에게 지급되는 보수수준과는 상관없이 여러 가지 부정과 부패는 여전히 발생되고 있다.

우리나라는 2011년부터 지방의원의 청렴하고 공정한 직무수행을 위해 ‘지방의회의원 행동강령’을 대통령령으로 규정하여 시행하고 있고 각 지방 의회별 별도의 의원윤리강령을 만들어 운영하고 있다. 그러나 이러한 행동 강령도 선언적 규범에 치중되어 운영되고 있어 처벌 규정이 미비하고 예방, 교육, 사전통제 등의 효과에 별로 도움이 되지 않고 있어 실효성이 없는 실정이다.

대표적인 사례로 금년 국민권익위원회의 조사결과 지방의원의 74.1%와 지방자치단체장의 55.7%가 취임 전 민간분야 업무활동내역 제출 의무사항 조차 이행하지 않은 것으로 나타났다. 더구나 지방의원의 경우 상임위와 집행부 각종 위원회의 위원의 이해충돌 문제도 전국 2070여명의 24000여건에 해당한다고 발표하였다.

우리나라 지방자치의 발전을 위해 이제 지방의회는 지방정치를 활성화하고 각 지방의원들의 의정활동을 위한 전문성과 역량강화는 물론이고 윤리성과 도덕적 수준을 높이는데도 주력해야 한다. 지역 주민의 적극적 참여와 감시도 지속적으로 병행되어야 하며 ‘지방의회의원 행동강령’등 관련 법령 등도 개정하여 실효성을 높여야 한다. 동시에 지방 의원들은 개별적으로 스스로 지방 의정활동에 대한 윤리성과 책임성, 투명성을 높이는데 공직자로서의 사명감을 가지고 지속적으로 노력해야 할 것이다.